经济学理论认为，一个国家的综合国力或一个地区的可持续发展能力，取决于三种资本的总量及其构成，第一种资本是人力资本，劳动为“财富之父和能动要素”，它将直接决定一个国家或一个地区劳动力素质的高低与创造性的强弱；第二种资本是自然资本，即以土地为载体的各种自然资源的禀赋（数量、质量、利用难易度与社会需求量等），因而“土地是财富之母”；第三种资本是资金。上述三种资本运作的总和就构成一个国家或地区的国民财富。

    根据新疆的实际情况，上述的三种资本中欠缺两种，只在自然资本中有一定的优势。其中农业资源中有较充足的光热资源，人均耕地资源相对较多，在矿产资源中有较丰富的油气资源，加上市场需求因素，因而制定了“一白一黑”的经济发展战略，以期通过自然资本中的优势资源转换为地区的经济优势，这就成了新疆的经济发展战略选择。

    1.历史的回顾

    回顾近3个五年计划的实践，新疆在实施这个发展战略中也确实取得了很大成绩，但也暴露出一些薄弱环节，值得反思与探索。

    1.1 新疆经济总量的快速增长

    2005年新疆的GDP达到了2604亿元，相当于1990年的9.96倍[1]，在近3个五年计划期间，GDP的年均递增率达16.56%，人均国内生产总值也由1990年的1713元猛升至13108元，年均递增率达14.53%。

    其中，2005年的第一产业产值相当于1990年的4.90倍，近3个五年计划的年均递增率达11.18%；2005年的第二产业产值相当于1990年的14.04倍，近3个五年计划的年均递增率为19.26%；2005年的第三产业产值相当于1990年的12.55倍，近3个五年计划的年均递增率为18.37%。

    在2005年的新疆农业产值中，棉花产值约为293亿元，相当于农、林、牧、渔业总产值的35.3%[2]，植棉业已成为新疆农业中的主力产业。

    在2005年的工业总产值中，油气开采业占33.2%，油气开采业的工业增加值占新疆工业增加值的63.1%[3]。
毫无疑问，“一白一黑”的产业发展目标已经实现，并继续支撑着新疆GDP的高速增长。

    1.2 新疆地方财政收入增长迅速

    在生产总值快速增长的基础上，新疆地方财政一般预算收入也有了迅速增长。2005年全区地方财政收入达到了180.32亿元，占生产总值的比重为6.92%，相当于1990年一般预算收入总数的8.28倍，在近3个五年计划期内的年均递增率达15.13%，略低于同期的GDP增长速度。

    1.3 新疆人民的生活水平有所提高，但严重滞后于经济增长速度

    新疆社会科学院公开发表的《2006-2007年新疆经济社会形势分析与预测》[4]揭示，2005年新疆职工的年平均工资为15558元，比全国平均值18405元低2847元(按相对数计算低15.5%)，在全国各省区中的位次，由1990年的第8位降到了第19位；2005年新疆城镇居民年均可支配收入为7990元，比全国平均值10493元低2503元(按相对数计算低23.9%)，在全国各省区中的位次，由1990年的第14位降到了第31位(图1)；同年，新疆农村居民年均纯收入为2482元，比全国平均值3255元低773元（按相对数计算低23.8%），在全国各省区中的位次由1990年的第12位降到第25位

    这是个严重的问题。3个五年计划的实践不能不引起人们对新疆经济发展战略的反思。如何把中央提出的“稳疆兴疆、富民固边”战略真正落到实处，值得深思。

    2.问题的症结

    2.1 油气资源的开采缺乏转换为经济优势的机制

    实施优势资源转换为经济优势的战略，关键是实现真正的转换，并将转换中取得的经济效益用于富民和发展上。

    《中华人民共和国民族区域自治法》第六条指出：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”

    《中华人民共和国矿产资源法》第十条规定：“国家在民族自治地方开采矿产资源，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族群众的生产和生活。”“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的矿产资源，优先合理开发利用。”

    在上述法律框架下，新疆作为一个自治区，政府在开发油气资源中，本应该有很多事可做，不但可以而且应该从油气资源开发中为新疆各族人民谋取到巨大的利益，然而，在我国油气资源开发重点西移的大好形势下，新疆放开了门户。任由中石油、中石化两大企业集团分配资源区域和开采资源量，作为民族区域自治地方的政府反而失去了管理权和监管力。虽然自治区党委与中石油总公司曾经共同制定了“依靠行业主力，依托社会基础，统筹规划，共同发展”的二十字方针，由于没有相应的政策支撑和可操作的措施，实际上“二十字方针”成了一纸空文。所有进疆开采油气的企业为了在各地顺利进驻，在当地也为地方办了一些好事。但也仅仅是办些好事而已，离“共同发展”的目标距离甚远。只就资源税（费）而言，国际上通用的标准是按油气产品的销售收入的八分之一（即12.5%）作为产地的资源补偿费，事实上，长期以来新疆所得的油气资源税“费”仅1%左右。其补偿费过低有悖于资源最优耗竭理论的第一个必要条件；而且实行从量征收，又与油气产品市场价格无关，这又与矿区资源使用费或资源税金与社会利率同期比例增长的第二个必要条件背离。这就严重损害了油气产地的利益，过低的油气资源社会环境成本不利于当地可持续发展。

    依据2005年的统计资料计算，自治区财政收入中所得的资源税总额为60810万元，即使这些税额全部由油气开采业所缴，也仅仅是当年油气产品销售收入的0.76%。

    企业是以赢利为目的的，为了追求企业自身利益的最大化，往往无视国家法律和地方利益，必须要有相应的政策制约和体制、机制保障，以确保资源转换成现实的经济优势。近3个五年计划期间，新疆的原油产量从1990年的695.00万吨逐年增加到2005年的2406.43万吨，15年内累计开采原油24082.33万吨；天然气开采量从1990年的5.02亿立方米逐年增加到2005年的106.71亿立方米，15年内累计开采天然气467.85亿立方米，分别相当于新疆2005年石油基础储量[5]的58.2%和天然气基础储量的7.77%。近15年来新疆的GDP获得了快速增长，但在财政收入中直接获得的资源税仅占3.37%（2005年）。随着石油企业大改制，受“总部效应”的直接影响，新疆的城镇居民可支配收入由2002年的全国第14位急剧下降到2003年的18位，2004年的25位，直到2005年和2006年为31位的全国最低点。

    因此，缺乏相应的政策和机制保障，缺乏资源效益分配机制，资源开发的经济效益就无从谈起。

    2.2 棉花生产的经济效益外溢

    新疆的棉花种植面积从1990年的435.2千公顷连续扩大到2005年的1160.5千公顷，占2005年全区农作物总播种面积的31.1%，占全国棉花种植总面积的22.9%；棉花产量也由1990年的46.9万吨持续增加到2005年的187.4万吨，占全国棉花总产量的32.8%，毫无疑问，新疆业已成为国内最大的产棉基地。

    棉花是费工费水的农作物，种植成本较高，产品销售的风险也大。目前，新疆大体上用二分之一的农业（种植业）用工量、三分之一的种植面积和四分之一的农业用水量来生产棉花，获得了全国约三分之一的棉花产量，经济效益如何呢？

    根据自治区发展和改革委员会编印的2005年度《农牧产品成本效益资料》，新疆每亩棉花形成的产值为1485.90元，总成本为993.54元，净利润为492.36元，成本利润率为49.56%。每亩棉花的产值相当于2.7亩小麦或2.5亩玉米的产值，每亩棉花的总成本相当于2.3亩小麦或玉米的成本，每亩棉花的净利润相当于3.9亩小麦或3.1亩玉米的净利润，种植棉花的土地经济效益较高。但由于新疆地多人少，棉花用工高峰在其收获期，拾花劳力十分稀缺。棉花收获的机械化程度很低，大规模种植棉花必然导致季节性农业劳动力的严重不足。为此每年必须从区外招用一百万左右的拾棉劳动力，雇工费用总额约为20-30亿元，相当于400-600万亩棉花的净利润溢出了区外，换言之，新疆虽然种植了1700多万亩棉花，但有三分之一的种植效益流出了区外，为区外农村劳动力开辟了一个出路，而新疆农村居民则每年减少收入200元以上。

    棉花是纺织工业的主要原料，而新疆的纺织工业又比较薄弱，只得将大量原棉输出区外，有原料不加工或少加工，造成了发展轻纺工业巨大的 机会损失。此外，棉花的市场价格波动很大，也给棉花生产的经济效益带来了不小的损失。

    可见，充分利用新疆的光热资源和水土资源，大力发展棉花生产，是已经实现了的战略目标，但如何转化为经济优势，从而达到农民致富，还是个没有解决好的难题。

    2.3 分配失当、比例失衡

    虽然新疆在资源开发中存在不可忽视的效益流失问题，但新疆的财富还是有了很大的增加，而对这些财富又存在着分配失当和比例失衡的问题，并已造成城乡居民生活水平相对贫困化的局面，背离了“富民固边”的战略目标。

    2005年全国城镇居民分配额占国内生产总值的32.18%，农村居民分配额占国内生产总值的13.24%，两者合计占45.42%（西部地区的平均值为49.31%），同年，新疆城镇居民的分配额占地区生产总值的22.89%，农村居民的分配额占12.03%，两者合计占34.92%，比全国平均值少10.5个百分点（比西部地区平均值少14.39个 百分点）。
2005年全国城乡居民消费总额占国内生产总额的39.78%（西部地区平均值为44.61%），当年新疆的同一指标为29.66%，比全国平均值少10.12个百分点（比西部地区平均值少14.95个百分点）。

    在2005年支出法生产总值中，全国的资本形成率（投资率）为46.5%（西部地区为55.2%），而新疆则为61.7%，比全国平均值高出15.2个百分点（比西部地区高出6.5个百分点）。

    2005年新疆的最终消费率（消费率）为48.6%，比全国平均值低3.3个百分点（比西部地区平均值低9.2个百分点）。在最终消费总量中，新疆的政府消费部分占39.7%，全国的同一指标为26.8%，新疆的政府消费比重高出全国平均值12.9个百分点；新疆城乡居民消费部分占60.3%，全国的同一指标为73.2%，新疆比全国平均值低12.9个百分点（图3）。

    由此不难看出，由于城乡居民的分配比例偏低，投资率偏高，加上政府消费也高，因此，新疆城乡居民生活水平在全国各省区的位次节节下降，与分配失当、比例失衡不无关系。

    3．实施富民战略的探索

    3.1 强化资源转换战略的机制

    要充分利用《民族区域自治法》和《矿产资源法》赋予民族自治区域政府的法律基础，完善与强化资源转换的监管机制。

    在某种角度上讲，市场经济是一种博弈经济，为确保经济运作秩序，必须制定完善的游戏规则，为了新疆经济的可持续发展，为了新疆各族人民的共同利益，新疆各级政府都必须担负起应有的历史重任，积极参与各地的资源开发监管事宜，创新矿产资源的管理机制。

    矿产资源实行有偿使用后，资源的开发与利用将直接受市场的支配，占有和使用资源的企业在市场利益的驱动下，为了降低成本，追求企业自身利益的最大化，就难以保证资源的可持续利用与保护，也难以顾及资源产区的社会经济利益，为了确保资源的保护、安全和环境保护，必须建立和健全相应的约束机制，监管企业和行业的行为。根据国外的经验，监管体制包括两个方面：一是在政府内设立监管机构，有的称管理局，有的称委员会，其职能是对资源开发利用企业进行宏观控制与指导，防止企业“竭泽而渔”，不顾资源产区的可持续发展；二是健全相应的法律体系，确保监管的实效性。现代监管体制应包括财税监管、行业准入监管、经济监管等项，把“共同发展”的方针落到实处。

    就新疆而言，首先必须建立和健全政府机构中的矿产资源监管局，对新疆境内的矿产资源开发实行统一的监管，纠正由垄断企业任意作为的局面；其次要制定和完善资源转换的法规。我国早已加入WTO，我国的企业在国外开采油气资源或是在国内开采油气资源，都应该适用统一的国民待遇原则，以应对外资企业进入我国来开采油气资源的新形势。因此，必须积极取得国务院和相关部委的支持，为了实施富民固边战略，建议采用海上油气开采的做法，在油气资源开采的矿区使用费（税）方面按年产量累进法分别采用不同的费（税）率[6]，并与油气产品销售收入挂钩，纳入自治区财政收入。

    必须清醒地看到,新疆虽然有较丰富的油气资源,但这是不可再生的资源,开采量的增加必然会缩短储量寿命,按目前的年开采量测算,如果没有新的地质大发现,新疆原油的剩余可开采量在10-20年即可采完。因此，必须要有紧迫感,不要等到无油可采时才追悔莫及。

    3.2 加速推进油气、棉花等加工工业的建设

    要尽快改变大量原油东运的局面，加速油气加工工业的建设，关键是要搞好油气加工区的合理布局和科学规划，就目前的态势而言，全疆在独山子、乌鲁木齐和库尔勒建设三个油气加工区是比较适宜的。在资金和技术上可以考虑与国内企业或与国外企业共建的两种途径。

    棉花的加工也是如此，国内许多省区产棉不多，但棉纺工业很发达。在2005年全国纺纱总量中，山东占25.6%,江苏占23.1%，山东和江苏棉花产量仅占全国总量的14.8%和5.7%,而新疆棉花产量占全国总产量的32.8%，纺纱量只占全国总量的1.9%。至于织布业，浙江、江苏和山东的布产量都在90亿米以上，分别占全国总量的19.9%、18.7%和18.6%，而新疆只占全国总量的1.3%。

    新疆有如此多的优质棉花，棉纺织工业过于薄弱，不仅造成大量效益外溢，“为他人做嫁衣”，而且抑制了区内农村劳动力的转移和区内工业的发展。与油气资源加工相比，棉花加工所需要的技术水平较低，投资相对也少，很适合民族地区劳动力的就地培训、就地转产，实现新疆农村劳动力“离土不离乡”的转移模式，籍以拓宽向二、三产业转移的渠道。

    新疆地多人少，又大规模种植棉花，每年拾花季节要花几十亿元的代价大量雇用区外劳动力，长此下去总不是个办法，应该在机械化方面寻找出路。要下大力气研制开发拾花机械，组建专业化的拾花机械服务系统，每年拾花季节到南北疆流动服务，既可防止植棉效益的外溢，提高棉花生产的劳动生产率，直接增加棉农的收入，又可带动新疆农机工业的振兴，为新疆植棉业的可持续发展奠定坚实的基础。这一思路也适用于林果业的生产，摘果比拾花的收获期更短，用劳动力更多，目前新疆种植的715.46万亩果树全面进入盛果期时，每年采果期的劳动力又该如何解决？出路在于机械化，否则又将造成果树种植业的效益外溢。

    3.3 调整分配比例，扩大居民消费

    如前所述，新疆职工平均工资和城镇居民可支配收入这两项指标在全国各省区的位次逐年下降，其中城镇居民的可支配收入已居全国各省区的末位，严重背离了中央“富民固边”战略，应迅速加以转换。

    必须提高初次分配的比例与水平，兼顾效率与公平，要通过税收手段抑制某些垄断行业和企业的超额收入，普遍提高城镇居民的收入水平。按2005年在职职工的平均工资分析,全国职工的平均工资比新疆同一指标高出18.4个百分点,在19个行业中,除了农林牧渔业、采矿业和交通运输、仓储、邮电业外，新疆有16个行业的职工平均工资低于全国平均值，处于边疆少数民族地区，又是资源大开发的省区，这样的工资状况是不相称的。

    农村居民人均纯收入的情况更是如此，1990年新疆城镇居民与农村居民的收入之比为1.92：1，2005年则为3.22：1，而且2005年城镇居民人均可支配收入在全国省区中居于末位，可见新疆农村居民的收入之低和城乡差别之大。

    要全面提高城乡居民的收入水平，钱从何来？作为第一步，应该把政府消费部分压下来，全国政府消费部分占最终消费总额最高比重为26.8%（2005年），而新疆的同一指标则从1970年的7.7%连年飚升到1990年的24.3%和2005年的39.7%（2006年达46.2%），万事民为先，这应该成为考核新疆各级政府政绩的首要指标，将富民作为考核政府官员的首要指标，也完全符合中央指示“富民固边”战略精神。

    当然，从长远来考虑还是要将资源转化作为主要环节来抓。把经济发展战略落到富民的实处。新疆各地区各部门都要把富民放在突出的地位，作为衡量一切工作、举措的首要标准，并以此营造浓厚的社会氛围，只有如此，才能把中央的战略落到实处，也才能真正达到“稳疆兴疆、富民固边”的战略